Oleh: FX. Hastowo Broto Laksito, S.H, M.H, Dosen Fakultas Hukum Universitas Slamet Riyadi (UNISRI) Surakarta
ASKARA - Kesalahan administrasi pemerintah sering dianggap sebagai persoalan sederhana. Salah memasukkan data, mencabut izin secara keliru, menerbitkan keputusan kepada orang yang salah, menunda pelayanan tanpa dasar yang jelas, atau mengambil tindakan yang dinyatakan tidak sah terkadang dianggap cukup diselesaikan dengan memperbaiki dokumen. Persoalannya menjadi berbeda ketika kesalahan tersebut telah menimbulkan kerugian nyata bagi masyarakat.
Contohnya jika seorang pelaku usaha memperoleh izin secara sah, kemudian izinnya dicabut karena kekeliruan data di instansi pemerintah. Usahanya berhenti beberapa bulan, kontrak dibatalkan, dan pekerja terpaksa dirumahkan. Setelah diperiksa, ternyata kesalahan bukan berasal dari pemegang izin. Apakah pemerintah cukup mengembalikan izin tersebut, atau masyarakat juga dapat meminta ganti rugi?
Secara hukum, jawabannya adalah bisa, tetapi tidak otomatis. Kesalahan administrasi pemerintah dapat membuka kemungkinan pertanggungjawaban atas kerugian, tetapi pihak yang merasa dirugikan tetap harus menunjukkan dasar kesalahan pemerintah, kerugian yang dialami, serta hubungan antara keputusan atau tindakan pemerintah dengan kerugian tersebut.
Dasar pentingnya terdapat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan sebagaimana telah mengalami perubahan melalui peraturan Cipta Kerja. Undang-undang ini memang dirancang bukan hanya untuk mengatur kewenangan pemerintah, tetapi juga memberikan perlindungan kepada masyarakat dari penyimpangan administrasi dan penyalahgunaan wewenang.
Ketentuan yang menarik terdapat dalam Pasal 71 ayat (5) UU Administrasi Pemerintahan. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa kerugian yang timbul akibat keputusan dan/atau tindakan pemerintah yang dibatalkan menjadi tanggung jawab badan dan/atau pejabat pemerintahan. Hukum administrasi Indonesia secara normatif mengakui bahwa kesalahan keputusan pemerintah dapat mempunyai konsekuensi lebih jauh daripada sekadar pembatalan keputusan.
Prinsip tersebut penting karena dalam negara hukum pemerintah tidak hanya mempunyai kewenangan, tetapi juga tanggung jawab. Jika masyarakat diwajibkan menaati setiap keputusan pemerintah yang sah, maka secara seimbang pemerintah juga harus bertanggung jawab apabila penggunaan kewenangannya secara tidak sah menimbulkan kerugian. Namun tidak setiap kesalahan administrasi langsung menghasilkan hak atas sejumlah uang.
Misalnya terdapat kesalahan satu huruf pada nama seseorang dalam suatu surat dan kesalahan tersebut segera diperbaiki tanpa menimbulkan akibat apa pun. Secara administratif tetap terdapat kekeliruan, tetapi sulit berbicara mengenai ganti rugi jika tidak terdapat kerugian yang nyata. Sebaliknya, apabila kesalahan tersebut membuat seseorang kehilangan kesempatan menjalankan usaha, kehilangan penghasilan, kehilangan hak tertentu, atau harus mengeluarkan biaya tambahan yang dapat dibuktikan, persoalannya menjadi berbeda.
Oleh karena itu, masyarakat yang meminta ganti rugi pada dasarnya harus dapat menjawab beberapa persoalan, seperti : apa keputusan atau tindakan pemerintah yang dianggap salah, mengapa tindakan tersebut melanggar hukum atau asas pemerintahan yang baik, kerugian apa yang benar-benar terjadi, dan apakah kerugian tersebut merupakan akibat dari tindakan pemerintah tersebut? Hubungan sebab akibat sangat penting. Seseorang tidak cukup mengatakan, “Saya rugi karena pemerintah.” Harus dapat dijelaskan bagaimana keputusan atau tindakan tertentu menghasilkan kerugian yang dimaksud.
Contohnya, sebuah pemerintah daerah secara keliru menghentikan kegiatan usaha restoran selama tiga bulan. Apabila kemudian keputusan tersebut dinyatakan tidak sah, pemilik usaha dapat mencoba menunjukkan biaya tetap yang masih harus dibayar selama penutupan, kontrak yang terputus, atau kerugian lain yang mempunyai hubungan dengan penghentian kegiatan tersebut. Namun tuntutan berupa perkiraan keuntungan yang sangat spekulatif tentu memiliki persoalan pembuktian yang berbeda. Semakin konkret dan terdokumentasi kerugiannya, semakin mudah pula hubungan hukumnya dinilai.
Lalu ke mana masyarakat harus meminta pertanggungjawaban?
Perkembangan hukum administrasi Indonesia memberikan posisi yang semakin penting kepada Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) Nomor 2 Tahun 2019 menegaskan bahwa sengketa mengenai perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan yang dikenal sebagai onrechtmatige overheidsdaad merupakan kewenangan peradilan tata usaha negara. Gugatan tersebut dapat memuat permintaan agar tindakan pemerintah dinyatakan tidak sah atau batal sekaligus tuntutan ganti rugi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Perubahan tersebut penting. Dulu gugatan perbuatan melawan hukum oleh pemerintah lebih banyak dikorelasikan dengan pengadilan perdata. Setelah perkembangan UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 2 Tahun 2019, tindakan pemerintahan yang dianggap melawan hukum pada prinsipnya berada dalam lingkungan peradilan tata usaha negara. Mahkamah Agung juga pernah menegaskan pergeseran kompetensi tersebut.
Namun bukan berarti seluruh sengketa yang melibatkan pemerintah otomatis masuk PTUN. Jika yang disengketakan murni hubungan perdata, misalnya pemerintah tidak memenuhi kewajibannya berdasarkan kontrak sehingga terjadi wanprestasi, perkara tersebut dapat tetap menjadi kompetensi peradilan umum. Yang harus dilihat adalah sumber hubungan hukumnya, apakah kerugian berasal dari penggunaan kewenangan pemerintahan atau dari hubungan keperdataan biasa.
Dalam sengketa administrasi pemerintahan, masyarakat juga perlu memperhatikan mekanisme upaya administratif. PERMA Nomor 6 Tahun 2018 mengatur bahwa pengadilan berwenang menerima dan menyelesaikan sengketa administrasi pemerintahan setelah mekanisme upaya administratif yang relevan ditempuh. Dalam banyak perkara, masyarakat tidak selalu dapat langsung menuju PTUN tanpa terlebih dahulu menggunakan mekanisme keberatan atau banding administratif yang tersedia. Ini penting agar masyarakat tidak hanya fokus pada substansi kerugiannya, tetapi juga memperhatikan prosedur. Gugatan yang sebenarnya mempunyai dasar kuat dapat menghadapi masalah apabila diajukan melalui jalur yang keliru atau tidak memenuhi persyaratan formal.
Persoalan ganti rugi dalam hukum administrasi Indonesia memang masih mempunyai tantangan. PP Nomor 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara masih tercatat berlaku. Regulasi tersebut lahir dalam konteks sistem PTUN lebih dari tiga dekade lalu dan sering dianggap tidak lagi sepenuhnya memadai untuk menjawab perkembangan sengketa administrasi modern. Mahkamah Agung sendiri pernah menyampaikan bahwa setelah PERMA Nomor 2 Tahun 2019, ganti rugi dalam perkara perbuatan melanggar hukum pemerintah tidak semestinya dipahami secara sempit hanya berdasarkan ketentuan dalam PP tersebut dan dapat mencakup kerugian yang lebih luas, termasuk kerugian immaterial sesuai pembuktiannya. Namun kajian internal Mahkamah Agung juga menunjukkan bahwa persoalan besaran dan mekanisme ganti rugi masih menjadi salah satu isu yang membutuhkan penyempurnaan regulasi.
Publik sebaiknya tidak memahami hukum ini dengan rumus sederhana: “Jika keputusan pemerintah salah, pemerintah pasti membayar seluruh kerugian yang diminta.” Hak atas kompensasi tetap bergantung pada jenis sengketa, dasar hukum, putusan pengadilan, dan pembuktian kerugian.
Perkembangan terbaru juga dapat dilihat dari Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 109/PUU-XXIII/2025. Dalam perkara tersebut, pemohon meminta agar pencabutan atau pembatalan keputusan pemerintah terhadap pihak yang telah bertindak sah dan beritikad baik harus disertai jaminan ganti rugi. Mahkamah menolak permohonan tersebut. Dengan demikian, sampai saat ini tidak terdapat prinsip konstitusional bahwa setiap pencabutan atau pembatalan keputusan pemerintah secara otomatis harus dibarengi pembayaran ganti rugi. Putusan tersebut tidak berarti pemerintah bebas melakukan kesalahan tanpa bertanggung jawab. Maknanya lebih tepat bahwa pertanggungjawaban ganti rugi harus diperiksa berdasarkan hukum dan fakta setiap perkara, bukan dianggap lahir otomatis begitu sebuah keputusan dibatalkan.
Bagi masyarakat, dokumentasi menjadi sangat penting. Jika seseorang merasa dirugikan oleh keputusan atau tindakan pemerintah, simpan keputusan yang dipersoalkan, surat keberatan, bukti komunikasi dengan instansi, kuitansi pengeluaran, bukti kehilangan pendapatan, dan dokumen lain yang dapat menjelaskan kerugian. Dalam sengketa ganti rugi, kalimat “saya sangat dirugikan” tidak mempunyai kekuatan yang sama dengan bukti yang menunjukkan secara konkret bagaimana kerugian terjadi.
Masyarakat memang dapat meminta ganti rugi apabila keputusan atau tindakan administratif pemerintah menimbulkan kerugian. Namun ganti rugi bukan konsekuensi otomatis dari setiap kesalahan birokrasi. Harus ada dasar untuk menyatakan keputusan atau tindakan bermasalah, kerugian yang dapat dibuktikan, serta hubungan yang jelas antara kesalahan pemerintah dan kerugian tersebut.
Dalam negara hukum, kewenangan pemerintah selalu berjalan berdampingan dengan pertanggungjawaban. Pemerintah memang diberi kekuasaan untuk mengambil keputusan atas nama kepentingan publik, tetapi ketika penggunaan kekuasaan itu secara tidak sah menimbulkan kerugian, masyarakat juga harus memiliki jalan untuk meminta pertanggungjawaban.
