Oleh: FX. Hastowo Broto Laksito, S.H, M.H | Dosen Fakultas Hukum Universitas Slamet Riyadi (UNISRI) Surakarta
ASKARA - Bayangkan saja jika sebuah perusahaan telah memperoleh izin dari pemerintah. Berdasarkan izin tersebut, perusahaan membeli tanah, membangun fasilitas, merekrut pekerja, dan mengeluarkan investasi dalam jumlah besar. Beberapa tahun kemudian pemerintah menyatakan izin tersebut dicabut karena ditemukan persoalan administrasi atau karena pemerintah mengubah kebijakannya. Lalu muncul pertanyaan, jika izin tersebut dulu diterbitkan oleh pemerintah sendiri, apakah pemegang izin yang dirugikan karena pencabutan berhak mendapatkan ganti rugi?
Jawabannya adalah tidak otomatis. Pencabutan izin tidak selalu melahirkan hak atas ganti rugi. Semuanya bergantung pada alasan izin dicabut, siapa yang menyebabkan persoalan tersebut, apakah pemegang izin beritikad baik, bagaimana prosedur pencabutan dilakukan, dan apakah kerugian tersebut dapat dibuktikan.
Persoalan ini berada dalam wilayah hukum administrasi negara karena izin merupakan salah satu instrumen pemerintah untuk memberikan legalitas terhadap suatu kegiatan. Ketika pemerintah telah menerbitkan keputusan kepada seseorang atau badan usaha, keputusan tersebut tidak boleh diperlakukan seolah-olah dapat ditarik kembali kapan saja tanpa dasar hukum.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan sebagaimana telah diubah melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 memberikan dasar penting mengenai hal tersebut. Pasal 52 menentukan bahwa suatu keputusan pemerintahan harus ditetapkan oleh pejabat yang berwenang, dibuat sesuai prosedur, serta mempunyai substansi yang sesuai dengan objek keputusan. Keabsahannya juga harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik atau AUPB.
Ketika pemerintah menerbitkan izin, masyarakat pada dasarnya berhak beranggapan bahwa keputusan tersebut telah melalui proses pemeriksaan oleh instansi yang berwenang. Inilah salah satu alasan mengapa kepastian hukum dan perlindungan terhadap pihak yang beritikad baik sangat penting dalam hukum administrasi. Namun pemerintah tetap mempunyai kewenangan untuk memperbaiki keputusan yang bermasalah. Pasal 64 UU Administrasi Pemerintahan menyatakan bahwa keputusan dapat dicabut apabila terdapat cacat wewenang, prosedur, dan/atau substansi. Dalam pencabutan tersebut harus diterbitkan keputusan baru dengan mencantumkan dasar hukum pencabutan dan tetap memperhatikan AUPB. Maka pemerintah boleh mencabut izin, tetapi bukan berarti dapat mencabutnya semata-mata karena berubah pikiran.
Misalnya saja sebuah restoran memperoleh izin berdasarkan data yang ternyata dipalsukan oleh pemohon. Atau perusahaan memperoleh izin dengan menyembunyikan fakta bahwa kegiatan usahanya berada pada kawasan yang dilarang. Jika kemudian izin dicabut setelah pelanggaran ditemukan, posisi pemegang izin untuk menuntut ganti rugi tentu jauh lebih lemah. Hal yang sama berlaku apabila izin dicabut sebagai sanksi administratif karena pemegang izin melanggar kewajibannya. Dalam sistem perizinan berusaha saat ini, PP Nomor 28 Tahun 2025 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko mengatur perizinan, pengawasan, dan sanksi terhadap pelaku usaha. PP tersebut menggantikan PP Nomor 5 Tahun 2021 sejak 5 Juni 2025.
Jika sebuah perusahaan memperoleh izin untuk melakukan kegiatan tertentu dengan persyaratan lingkungan, keselamatan, atau standar usaha tertentu, tetapi kemudian secara serius melanggar persyaratan tersebut, pencabutan dapat merupakan konsekuensi atas ketidakpatuhan pelaku usaha. Dalam keadaan demikian, sulit mengatakan pemerintah harus mengganti seluruh kerugian bisnis yang muncul akibat pencabutan.
Persoalannya berbeda apabila kesalahan justru berasal dari pemerintah.
Bayangkan seorang pengusaha mengajukan izin dengan dokumen lengkap dan benar. Instansi kemudian memeriksa permohonan, menyatakan seluruh persyaratan terpenuhi, dan menerbitkan izin selama sepuluh tahun. Pengusaha lalu menginvestasikan miliaran rupiah. Dua tahun kemudian pemerintah menemukan bahwa pejabatnya sendiri dulu keliru menerapkan prosedur, kemudian izin tersebut dicabut meskipun pemegang izin tidak pernah melakukan kesalahan.
Dalam keadaan seperti itu, persoalannya tidak lagi sederhana.
Hukum administrasi mengenal prinsip perlindungan terhadap warga yang memperoleh keputusan pemerintah secara sah dan dengan itikad baik. Yurisprudensi Mahkamah Agung Nomor 1/Yur/TUN/2018 bahkan memuat kaidah bahwa perbaikan terhadap keputusan tata usaha negara yang keliru akibat kesalahan pejabat tidak boleh merugikan kepentingan pihak lain yang memperoleh keputusan tersebut dengan cara yang sah dan beritikad baik.
Prinsip tersebut sangat penting. Pemerintah memang harus memperbaiki kesalahannya, tetapi muncul pertanyaan mengapa seluruh akibat kesalahan birokrasi harus dibebankan kepada Masyarakat yang tidak melakukan kesalahan? Namun kaidah tersebut juga tidak berarti setiap izin yang dicabut otomatis menghasilkan ganti rugi dari pemerintah.
UU Administrasi Pemerintahan bahkan membedakan persoalan pencabutan dan pembatalan keputusan. Dalam Pasal 71, keputusan atau tindakan dapat dibatalkan apabila terdapat kesalahan prosedur atau kesalahan substansi. Yang sangat menarik, Pasal 71 ayat (5) menyatakan bahwa kerugian yang timbul akibat keputusan dan/atau tindakan yang dibatalkan menjadi tanggung jawab badan dan/atau pejabat pemerintahan.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa hukum administrasi Indonesia sebenarnya mengenal gagasan bahwa kesalahan keputusan pemerintah dapat menimbulkan tanggung jawab atas kerugian.
Tetapi tetap harus diperiksa kasus per kasus. Harus dibedakan antara izin yang sejak awal cacat karena tindakan pemohon dengan izin yang cacat karena kesalahan administrasi pemerintah. Harus dibedakan pula antara pencabutan karena pelanggaran pemegang izin dengan pencabutan karena pemerintah memperbaiki kebijakannya sendiri.
Maka, salah satu pertanyaan terpenting yang tidak boleh terlewatkan adalah siapa yang menyebabkan izin tersebut bermasalah?
Apabila pemegang izin memberikan dokumen palsu, menyampaikan informasi yang tidak benar, menyuap pejabat, atau tidak memenuhi kewajibannya, tentu sulit meminta perlindungan atas dasar itikad baik.
Sebaliknya, apabila pemegang izin telah mengikuti seluruh prosedur, menyerahkan informasi yang benar, membayar kewajiban, dan kemudian melakukan investasi berdasarkan keputusan pemerintah, posisi hukumnya berbeda.
Dalam hukum administrasi, hal tersebut berhubungan dengan asas kepastian hukum dan perlindungan. Pemerintah tidak boleh dengan mudah menciptakan suatu keadaan hukum, membiarkan masyarakat menggantungkan tindakan ekonominya pada keadaan tersebut, kemudian tiba-tiba mencabutnya tanpa memperhitungkan akibat yang timbul.
Di sisi lain, kepastian hukum juga tidak berarti izin yang salah harus dipertahankan selamanya. Bayangkan ternyata sebuah izin pembangunan diterbitkan di kawasan yang berdasarkan undang-undang harus dilindungi. Fakta bahwa pemerintah dulu melakukan kesalahan tidak selalu berarti kegiatan yang bertentangan dengan hukum harus dibiarkan terus berjalan.
Solusinya bukan selalu mempertahankan izin. Dalam keadaan tertentu, izin memang harus dihentikan demi kepentingan hukum, lingkungan, keselamatan, atau kepentingan publik yang lebih besar. Tetapi jika pemegang izin benar-benar beritikad baik dan kerugian muncul karena kesalahan pemerintah, pertanyaan mengenai kompensasi menjadi semakin relevan.
Perdebatan mengenai persoalan tersebut bahkan sampai ke Mahkamah Konstitusi. Dalam Putusan Nomor 109/PUU-XXIII/2025, pemohon meminta agar pencabutan atau pembatalan keputusan pemerintah yang merugikan pihak yang telah bertindak dengan itikad baik dimaknai harus disertai ganti rugi. Mahkamah menolak permohonan tersebut. Dengan demikian, saat ini tidak terdapat kaidah umum bahwa setiap pencabutan keputusan pemerintah otomatis hanya sah apabila ganti rugi terlebih dahulu diberikan.
Putusan tersebut penting karena menjawab kesalahpahaman yang mungkin muncul. Ada dasar hukum untuk menuntut pertanggungjawaban pemerintah atas kerugian dalam keadaan tertentu, tetapi hak atas ganti rugi harus dibuktikan dan tidak lahir otomatis hanya karena izin dicabut.
Jika pemegang izin menganggap keputusan pencabutan tidak sah, ia dapat menggunakan mekanisme hukum administrasi. UU Administrasi Pemerintahan mengenal upaya administratif, dan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 mengatur penyelesaian sengketa administrasi pemerintahan di pengadilan setelah upaya administratif ditempuh.
Dalam sengketa tersebut, pihak yang dirugikan dapat mempersoalkan antara lain apakah pejabat berwenang mencabut izin, apakah prosedurnya benar, apakah alasan pencabutannya mempunyai dasar hukum, serta apakah keputusan tersebut sesuai dengan AUPB.
Pengadilan Tata Usaha Negara juga mengenal kemungkinan ganti rugi. Pasal 97 ayat (10) UU Peradilan Tata Usaha Negara menentukan bahwa kewajiban pemerintah dalam putusan yang mengabulkan gugatan dapat disertai pembebanan ganti rugi.
Ketentuan mengenai ganti rugi PTUN secara klasik masih diatur dalam PP Nomor 43 Tahun 1991. Regulasi tersebut secara formal masih tercatat berlaku, meskipun besaran nominal yang diaturnya telah lama mendapat kritik karena tidak lagi sesuai dengan nilai kerugian pada masa sekarang. Mahkamah Agung sendiri pada 2025 menyoroti ketidakrelevanan nominal ganti rugi dalam PP tersebut dengan kondisi ekonomi saat ini.
Masalah ganti rugi karena tindakan pemerintah karena itu memang belum sesederhana sengketa wanprestasi biasa. Jenis gugatan, sumber kerugian, objek keputusan, dasar kewenangan, dan hubungan antara keputusan pemerintah dengan kerugian harus dianalisis secara konkret.
Misalnya perusahaan mengklaim rugi 20 miliar rupiah karena izin dicabut. Tidak berarti seluruh 20 rupiah miliar otomatis harus dibayar pemerintah. Harus dibuktikan mana pengeluaran yang benar-benar dilakukan berdasarkan izin, apakah kerugian mempunyai hubungan langsung dengan pencabutan, apakah perusahaan juga berkontribusi terhadap kerugian, dan apakah kerugian yang diminta memang dapat dipertanggungjawabkan.
Ada perbedaan besar antara biaya investasi yang nyata telah dikeluarkan dengan perkiraan keuntungan yang berharap diperoleh selama 20 tahun ke depan. Semakin spekulatif kerugiannya, semakin kompleks pula pembuktiannya.
Hal lain yang sering terabaikan adalah alasan kepentingan umum. Pemerintah dapat menghadapi keadaan baru yang membuat suatu kegiatan tidak lagi aman atau sesuai dengan hukum. Misalnya ditemukan risiko lingkungan serius yang sebelumnya tidak diketahui. Negara tentu tidak boleh dipaksa mempertahankan izin yang membahayakan masyarakat semata-mata karena izin pernah diterbitkan.
Namun kepentingan umum juga tidak boleh menjadi alasan perlindungan sepenuhnya. Pemerintah harus mampu menunjukkan dasar hukumnya, fakta yang melatarbelakangi perubahan tersebut, serta alasan mengapa pencabutan memang diperlukan.
Sebelum mencabut izin, pemerintah idealnya melakukan evaluasi yang proporsional. Apakah pelanggaran masih dapat diperbaiki? Apakah cukup diberikan peringatan? Apakah kegiatan dapat disesuaikan? Apakah pencabutan memang satu-satunya tindakan yang tersedia? Prinsip proporsionalitas penting agar sanksi administratif tidak dijatuhkan secara berlebihan.
Bagi pelaku usaha, dokumen juga sangat menentukan. Surat izin, dokumen permohonan, hasil verifikasi, korespondensi dengan pemerintah, bukti investasi, kontrak, laporan kepatuhan, hingga keputusan pencabutan harus disimpan dengan baik. Jika sengketa terjadi, dokumen tersebut akan membantu menunjukkan apakah perusahaan benar-benar memperoleh izin secara sah dan beritikad baik.
Izin pemerintah memang bukan hak yang tidak mungkin dicabut, tetapi kewenangan mencabut izin juga bukan kekuasaan tanpa batas. Jika izin dicabut karena pemegang izin sendiri melanggar hukum atau memberikan informasi yang tidak benar, tuntutan ganti rugi akan sulit dibenarkan. Tetapi apabila masyarakat atau pelaku usaha telah memperoleh izin melalui prosedur yang benar, bertindak dengan itikad baik, kemudian menderita kerugian akibat kesalahan pemerintah, terdapat dasar yang jauh lebih kuat untuk meminta perlindungan hukum dan dalam kondisi yang memenuhi persyaratan, menuntut pertanggungjawaban atas kerugian.
Jadi, pertanyaan “izin saya sudah dicabut, apakah pemerintah wajib mengganti rugi?” tidak bisa langsung dijawab ya atau tidak. Pertanyaan harus dijawab terlebih dahulu adalah mengapa izin dicabut, siapa yang melakukan kesalahan, apakah pemegang izin beritikad baik, apakah prosedur pencabutan sah, dan kerugian apa yang benar-benar timbul akibat keputusan pemerintah tersebut?
Dalam negara hukum, pemerintah memang mempunyai kewenangan untuk memperbaiki keputusan yang keliru. Tetapi kesalahan pemerintah juga tidak semestinya seluruhnya dipindahkan menjadi kerugian masyarakat yang telah bertindak secara sah dan beritikad baik. Di situlah keseimbangan antara kewenangan pemerintah dan perlindungan hukum masyarakat seharusnya dijaga.
